義務(wù)教育仍面臨多難題：鄉(xiāng)村弱城鎮(zhèn)擠雙重挑戰(zhàn)

發(fā)布時(shí)間:2015-11-30 01:10:34

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　教育部的義務(wù)教育專題評估顯示，2014年全國九年義務(wù)教育鞏固率已達(dá)92.6%，距離2015年93%的目標(biāo)僅一步之遙。教育部基礎(chǔ)教育一司司長王定華表示，義務(wù)教育已經(jīng)完成了“全面普及的歷史任務(wù)”，下一步的重點(diǎn)為“均衡發(fā)展、質(zhì)量提升”。

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下稱《綱要》）至今已實(shí)施五周年，教育部委托第三方對《綱要》的實(shí)施情況進(jìn)行評估，并于11月26日發(fā)布了義務(wù)教育專題評估報(bào)告（下稱“報(bào)告”）。

　　根據(jù)《綱要》提出的目標(biāo)，全國九年義務(wù)教育的鞏固率在2015年要達(dá)到93%，報(bào)告顯示，2014年其鞏固率為92.6%，與2010年相比提升了5.1個(gè)百分點(diǎn)；但是，自2012年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（下稱《意見》）以來，納入縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的2912個(gè)行政區(qū)劃單位中，僅有占比38.6%的1124個(gè)單位通過了評估認(rèn)定，這與《意見》中提出的2015年達(dá)到65%的目標(biāo)仍有一定距離。

　　王定華表示，城鎮(zhèn)化進(jìn)程使得義務(wù)教育階段學(xué)生的城鄉(xiāng)流動(dòng)不斷加快，戶籍制度改革、計(jì)劃生育政策調(diào)整等措施，也給義務(wù)教育帶來挑戰(zhàn)，“促進(jìn)公平與提高質(zhì)量”是今后改革和發(fā)展的兩大主題。

　　隨遷子女入學(xué)難度不降反升

　　據(jù)王定華介紹，由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，目前在城鎮(zhèn)就讀的學(xué)生比例達(dá)到了73%，已經(jīng)比55%的常住人口城鎮(zhèn)化率高出18個(gè)百分點(diǎn)，義務(wù)教育階段學(xué)生的城鄉(xiāng)流動(dòng)速度加快。

　　由此產(chǎn)生了數(shù)量巨大的隨遷子女和留守兒童。教育部基礎(chǔ)教育一司副司長杜柯偉曾介紹，截止到2013年，全國義務(wù)教育階段的隨遷子女一共是1277萬人，占義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%。在2015年的農(nóng)村留守兒童教育關(guān)愛工作座談會(huì)上，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾說，2014年全國義務(wù)教育階段的農(nóng)村留守兒童數(shù)量為2075.4萬。

　　為此，教育部提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策，并提出通過“推動(dòng)流入地政府出資購買民辦學(xué)校學(xué)額”的方案，以保障隨遷子女入學(xué)。報(bào)告顯示，隨遷子女在公辦小學(xué)的就讀比例為78.5%，在公辦初中就讀的比例為82.3%，政府為隨遷子女購買民辦學(xué)校學(xué)位的數(shù)量，在2014年達(dá)124.6萬個(gè)，約占隨遷子女人數(shù)的10%。

　　但實(shí)際情況并不如統(tǒng)計(jì)數(shù)字那樣樂觀。21世紀(jì)教育研究院院長楊東平曾在2015年教育公益組織年上說，隨遷子女接受義務(wù)教育的質(zhì)量“分布很不均衡，仍然有200多萬流動(dòng)兒童在質(zhì)量比較低的打工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)”。

　　更令人擔(dān)憂的是，隨著“特大城市嚴(yán)控人口”被明文寫入相關(guān)文件，“教育控人”被作為特大城市人口控制政策，此前對隨遷子女的教育政策出現(xiàn)了嚴(yán)重逆轉(zhuǎn)，許多城市紛紛提高非戶籍學(xué)童的就讀門檻。隨遷子女就讀公辦學(xué)校，面臨的阻礙更難逾越。

　　以北京為例，2014年，若非京籍適齡兒童要申請?jiān)诒本┙邮芰x務(wù)教育，家長需提供“在京務(wù)工就業(yè)證明、在京實(shí)際住所居住證明、全家戶口簿、在京暫住證、戶籍所在地出具的在無監(jiān)護(hù)條件證明”（俗稱“五證”），此外，部分區(qū)縣還提出了更為嚴(yán)格的審核要求。

　　此外，在北京由民間自發(fā)建立的、為隨遷子女提供受教育機(jī)會(huì)的打工子弟學(xué)校，近年間也被大量拆遷、關(guān)停。部分農(nóng)民工迫于無奈帶孩子回鄉(xiāng)就讀，成為了“留守婦女”和“留守丈夫”；但據(jù)北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士宋映泉主持的一項(xiàng)長達(dá)5年的跟蹤調(diào)研顯示，超過7成的流動(dòng)兒童學(xué)生在失學(xué)后仍繼續(xù)留在北京，且該比例還有上升的趨勢。

　　“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”的雙重挑戰(zhàn)

　　此次教育部的義務(wù)教育專題評估總負(fù)責(zé)人、西南大學(xué)教授宋乃慶介紹說，高速城鎮(zhèn)化造成了兩大問題，包括：城鎮(zhèn)教育資源緊張、尤其是中西部地區(qū)縣鎮(zhèn)，大班額問題突出；但在農(nóng)村，卻存在教育資源閑置的問題。王定華將這種現(xiàn)象總結(jié)為“鄉(xiāng)村弱”“城鎮(zhèn)擠”，提出要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，“把鄉(xiāng)村教育做強(qiáng)，把城鎮(zhèn)教育做大”。

　　據(jù)楊東平介紹，大班額問題在某些地區(qū)已達(dá)到“令人震驚”的程度。例如在河南信陽、周口地區(qū)，部分小學(xué)、初中的最大班額竟高達(dá)150人，“所有空間全部填滿，甚至有學(xué)生只能站著上課。”楊東平說，“這樣的大班額已經(jīng)沒有教育質(zhì)量可言，最突出的就是安全問題。”

　　教育部副部長劉利民在2014年的一場發(fā)布會(huì)上也指出，目前西部地區(qū)的班額，“有些班級超過55人，甚至超過65人的也很多。所以我們第一步，今年就先走一步，把65人的規(guī)模定下來，余下兩年，我們要把班額降到55人以內(nèi)”。

　　楊東平則擔(dān)心，政府一味強(qiáng)調(diào)做大城鎮(zhèn)教育，將教育資源進(jìn)一步向城市傾斜，在城區(qū)建更多的學(xué)校以緩解大班額，可能將造成新一輪更大規(guī)模、更大程度的撤點(diǎn)并校，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)城，最終使農(nóng)村教育消失。

　　“難道農(nóng)村教育的現(xiàn)代化，就是要消滅農(nóng)村教育嗎？”楊東平反問。他認(rèn)為，要應(yīng)對城鎮(zhèn)化對教育的挑戰(zhàn)，需要農(nóng)村和城市“同時(shí)做出回應(yīng)”，通過建設(shè)好農(nóng)村學(xué)校，使農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué)，來解決城區(qū)的大班額問題。“促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，這是治本之道。”楊東平說。

　　2014年起，教育部啟動(dòng)了改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的“薄改計(jì)劃”，提出“?；尽⒀a(bǔ)短板”，在3到5年內(nèi)改善改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的目標(biāo)。楊東平認(rèn)為，這一“底部攻堅(jiān)”的任務(wù)難度頗大。

　　據(jù)劉利民介紹，當(dāng)前，在全國貧困地區(qū)的1100個(gè)縣份，義務(wù)教育薄弱學(xué)校占了全體的40%，隸屬于這些學(xué)校的學(xué)生占全國總數(shù)的33%。

　　楊東平認(rèn)為，解決流動(dòng)兒童和留守兒童的受教問題，需要制度創(chuàng)新。改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)都應(yīng)受到關(guān)注，“不能因?yàn)樗囊?guī)模小、位置偏遠(yuǎn)，就想方設(shè)法取消它”。

　　教育經(jīng)費(fèi)投入呈“中部塌陷”

　　評估報(bào)告顯示，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總體不足，且在不同地域經(jīng)費(fèi)的投入比較上，呈現(xiàn)“中部塌陷”。數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.15%，這一比例不僅與世界平均水平存在一定差距——據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2005年經(jīng)合組織中的28國該比例平均已達(dá)為5%；與中國自身相比，2014年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值4.15%的紀(jì)錄，也低于2012年的4.28%和2013年的4.3%。

　　此外，宋乃慶在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，近5年來中部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入出現(xiàn)“塌陷”，中部教育經(jīng)費(fèi)不僅低于東部地區(qū)，甚至低于西部地區(qū)。以小學(xué)為例，2013年中部地區(qū)小學(xué)的生均預(yù)算中，事業(yè)性教育經(jīng)費(fèi)支出比東部地區(qū)低2460元，甚至比西部地區(qū)還低出1408元。

　　華中師范大學(xué)教育學(xué)院的雷萬鵬等學(xué)者曾撰文指出，“以縣為主”的低重心義務(wù)教育財(cái)政體制，和中央轉(zhuǎn)移支付方面的“高不成、低不就”，是造成“中部塌陷”的重要原因。

　　雷萬鵬認(rèn)為，中央財(cái)政的教育轉(zhuǎn)移支付制度對西部地區(qū)有優(yōu)先，東部地區(qū)則有足夠的本地財(cái)力，相比之下，中部地區(qū)的自身財(cái)政水平有限，且轉(zhuǎn)移支付收益較少，導(dǎo)致了中部地區(qū)財(cái)力薄弱的區(qū)縣“對義務(wù)教育的投入舉步維艱”。

　　對此，宋乃慶建議，今后要加大對中部地區(qū)義務(wù)教育的投入，逐步嘗試在中西部地區(qū)分省實(shí)施差別化的投入政策；王定華也提出，要落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌的政策，逐步完善省以下的財(cái)政支付體系。

　　此外，王定華還在介紹下一步的工作思路時(shí)，再次重申“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展”的方向。日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制：由國家統(tǒng)一確定生均公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校（含民辦學(xué)校）都按照不低于定額的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。這樣一來，城鄉(xiāng)學(xué)生都可以獲得統(tǒng)一的基本福利。

　　但在宋映泉等學(xué)者看來，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)責(zé)任究竟應(yīng)以地方為主、還是中央為主，以及如何避免因央地利益拉鋸而剝奪居民福利？仍是需要進(jìn)一步考慮的問題。

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