教育財(cái)政政策變形記|動(dòng)車學(xué)校|高鐵學(xué)校|地鐵學(xué)校|軌道學(xué)校

發(fā)布時(shí)間:2015-07-18 01:46:25

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    堅(jiān)持民本、惠及民生是公共財(cái)政的基本原則。教育財(cái)政應(yīng)該保障每個(gè)受教育者的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)教育公平的基石。由于我國(guó)疆域遼闊、文化多樣、經(jīng)濟(jì)懸殊等因素影響，在大一統(tǒng)的行政管理體制下，良好的教育財(cái)政政策的初衷未必能產(chǎn)生良好的政策實(shí)施效果，這應(yīng)當(dāng)引起教育宏觀政策制定者和研究者的關(guān)注。

一、教育公共財(cái)政政策是如何變形的？

    1. 中職免學(xué)費(fèi)政策：德政下有遺憾

    中職免學(xué)費(fèi)政策是近年來(lái)教育財(cái)政的一大善舉，其出發(fā)點(diǎn)是發(fā)展職業(yè)教育，惠及萬(wàn)千學(xué)子，這一政策的實(shí)施也的確對(duì)中職發(fā)展產(chǎn)生了作用,但對(duì)溫州地區(qū)的中職發(fā)展而言，效果就一般了。溫州百姓家庭經(jīng)濟(jì)條件尚可，對(duì)中職教育的最大訴求是希望有好的辦學(xué)設(shè)施和好的辦學(xué)質(zhì)量，而不在于免除學(xué)費(fèi)。對(duì)溫州這樣公共財(cái)力有限的政府而言，教育經(jīng)費(fèi)只有“一碗水”——每年用于職業(yè)教育大約為14億，各種支出就在這碗“水”里勻一點(diǎn)。溫州全市中職學(xué)生7.2萬(wàn)，每年學(xué)費(fèi)減免支出約3億，平均到每個(gè)學(xué)生家庭，絕大多數(shù)家庭沒(méi)有什么感受，而中職發(fā)展的其他投入就缺斤少兩，很多發(fā)展中職內(nèi)涵、提升軟實(shí)力的政策措施變成“無(wú)米之炊”。近幾年來(lái)，溫州中職發(fā)展較為緩慢，這應(yīng)該也是其中一個(gè)重要的原因。當(dāng)然，這并不是否認(rèn)這項(xiàng)惠民政策的巨大意義和積極作用，但是由于地區(qū)差異，至少對(duì)溫州這樣的地區(qū)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)惠民政策是弊大于利的。

    對(duì)溫州而言，科學(xué)的資助政策應(yīng)該是按家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行分類資助：家庭經(jīng)濟(jì)較好的不予資助，家庭經(jīng)濟(jì)困難的給予生活費(fèi)資助，家庭經(jīng)濟(jì)特別困難的給予學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)資助。這樣一來(lái)，貧困學(xué)生得到了各得其所的資助，教育經(jīng)費(fèi)也花在了刀刃上。并且，實(shí)施免費(fèi)政策以后，由于政府沒(méi)有全額補(bǔ)助，資金到位不及時(shí)，許多民辦職業(yè)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，甚至入不敷出，從而退出辦學(xué)市場(chǎng)。分類資助也有利于民辦職業(yè)學(xué)校獲得一部分學(xué)費(fèi)收入。

    2. 中職教師培訓(xùn)：一廂情愿的善舉

    專業(yè)師資是中職發(fā)展的關(guān)鍵，因此國(guó)家對(duì)專業(yè)師資的培訓(xùn)也越來(lái)越重視，在“國(guó)培”和“省培”上投入巨大。但這項(xiàng)善舉在實(shí)施過(guò)程中卻常常陷入“一廂情愿”的尷尬境地，上頭熱情如火，下頭冷若冰霜。為何培訓(xùn)沒(méi)有成為教師專業(yè)成長(zhǎng)的助推器，反而成為負(fù)擔(dān)？主要原因就在于中職學(xué)校本身專業(yè)師資數(shù)量不足，“國(guó)培”、“省培”任務(wù)造成“工學(xué)矛盾”十分突出，影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序。比如溫州專業(yè)師資缺編率為24.1%，浙江為19.6%，許多學(xué)校專業(yè)教師缺編嚴(yán)重，一些專業(yè)總共也才兩個(gè)專業(yè)教師，都要“被參加”“國(guó)培”、“省培”，學(xué)校的教學(xué)壓力可想而知。此外，培訓(xùn)內(nèi)容有時(shí)不切實(shí)際，缺少吸引力，參培師資水平參差不齊，難以因才施訓(xùn)等，都導(dǎo)致教師、學(xué)校對(duì)參與培訓(xùn)的動(dòng)力不足。

    如何改變這種弄巧成拙的善舉呢？我們認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)用計(jì)劃管理的方式下指標(biāo)，而應(yīng)該通過(guò)政府購(gòu)買培訓(xùn)服務(wù)等方式，由教師提意向、學(xué)校下菜單、政府出資金、優(yōu)勢(shì)院?；蚱髽I(yè)搭平臺(tái)，合作展開(kāi)針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目?；蚴菍?ldquo;國(guó)培”、“省培”經(jīng)費(fèi)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式用于學(xué)校聘請(qǐng)社會(huì)能工巧匠，充實(shí)專業(yè)師資隊(duì)伍，提升師資整體水平。

    3. 教師管理：計(jì)劃扼殺了活力

    當(dāng)前政府管理在中職學(xué)校專業(yè)設(shè)置、師資招聘、績(jī)效工資等方面的“計(jì)劃性”痕跡很明顯，甚至到了僵化的程度，成為制約學(xué)校發(fā)展的難題。比如在中職專業(yè)師資引進(jìn)方面，由于國(guó)家對(duì)人事招考有著一套嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教師招考也是如此，招考大權(quán)往往掌握在組織、人事和編制部門手中，教育主管部門和學(xué)校缺少話語(yǔ)權(quán)。甚至有些地方的招考筆試內(nèi)容都是參照公務(wù)員考試，至于學(xué)科專業(yè)能力則一概不管，而招考范圍也只局限于師范類。“一刀切”的招聘標(biāo)準(zhǔn)造成職業(yè)學(xué)校難以招到“對(duì)口”的專業(yè)教師，更不用說(shuō)社會(huì)的“能工巧匠”。各級(jí)政府為中職教育發(fā)展投入了大量的人員經(jīng)費(fèi)，但是“進(jìn)來(lái)的不能用，能用的進(jìn)不了”,這已成為近年來(lái)中職專業(yè)教師招聘之怪現(xiàn)狀，嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的整體質(zhì)量。

    4. 學(xué)前教育：決策與執(zhí)行的脫節(jié)

    決策與執(zhí)行應(yīng)該是統(tǒng)一的，如果不去執(zhí)行或是無(wú)法執(zhí)行，那么決策也就失去了意義。就學(xué)前教育而言，當(dāng)前的現(xiàn)狀是：頂層決策不實(shí)際，基層執(zhí)行靠選擇。各級(jí)政府不斷提高辦園標(biāo)準(zhǔn)和教師標(biāo)準(zhǔn)，從幼教事業(yè)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)是無(wú)可非議的，但從實(shí)際執(zhí)行的角度來(lái)看，這又是充滿矛盾的。以溫州為例，假如嚴(yán)格執(zhí)行中央、省的相關(guān)規(guī)范，郊區(qū)、農(nóng)村至少有一半以上的幼兒園不符合辦園標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)泰順、文成等一些省級(jí)欠發(fā)達(dá)縣來(lái)說(shuō)，按章辦事將要取締三分之二左右的民辦幼兒園。

    再以幼兒教師標(biāo)準(zhǔn)為例，按浙江省的規(guī)定，短短四年間，溫州的持證率要從29%提高到80%，而當(dāng)下幼兒教師資格考試已升級(jí)為“國(guó)考”，要求相當(dāng)嚴(yán)格，通過(guò)資格認(rèn)定也非“一日之功”。教師持證率達(dá)不到要求的幼兒園，必須被取締，那一半以上幼兒的入園問(wèn)題如何解決？這就產(chǎn)生了矛盾。在嚴(yán)格教育執(zhí)法與保障幼兒受教育權(quán)益的權(quán)衡中，教育部門只能很無(wú)奈地采取了“選擇性執(zhí)法”。所以，中央、省級(jí)相關(guān)部門在作相關(guān)決策、出臺(tái)教育法規(guī)時(shí)，不能罔顧現(xiàn)實(shí)，一味提高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該更多考慮基層差異，保持政策底線和彈性，使政策法規(guī)最大程度地具備可執(zhí)行性。

二、建立回歸學(xué)校法人主體的教育財(cái)政制度

    隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，依靠宏觀調(diào)控、減少直接干預(yù)成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有效治理的共識(shí)。教育領(lǐng)域亦然?？茖W(xué)有效的教育財(cái)政管理制度絕非政府管得越細(xì)致、越具體越好，政府只有有所為有所不為，教育經(jīng)費(fèi)的使用才能更有效率、更有質(zhì)量。十八屆三中全會(huì)提出，全面正確履行政府職能，建立有效的政府治理，其重點(diǎn)是推行管辦評(píng)分離，轉(zhuǎn)變政府職能，減少對(duì)微觀事務(wù)的管理。這一理念對(duì)教育財(cái)政管理體制具有深刻的指導(dǎo)意義。如何使教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)擁有善心并能結(jié)出善果，需要建立以學(xué)校法人制度為核心的責(zé)權(quán)利體系。

（一）要給政府職能劃出清晰的邊界

    建立回歸學(xué)校法人主體的教育財(cái)政制度，需要各級(jí)政府摒棄的思維是：因?yàn)槲医o了學(xué)校經(jīng)費(fèi)，我就什么都能管。政府應(yīng)該意識(shí)到，公權(quán)力是有限制的，公共管理是有邊界的。那么，政府做什么？怎么做？我認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)維度去理解：

    1. 政府履行職責(zé)要“全面”

    規(guī)劃制定、經(jīng)費(fèi)劃撥、工資保障、學(xué)生資助等屬于政府職責(zé)，要責(zé)無(wú)旁貸，絕不缺位，做好“責(zé)任政府”應(yīng)該做的。

    2. 政府行使權(quán)力要“設(shè)限”

    不能戀棧權(quán)力，將職權(quán)延伸過(guò)長(zhǎng)，越位管理過(guò)多、過(guò)于具體的微觀事務(wù)，不該管的事堅(jiān)決不管，扮演好“有限政府”的角色。

    3. 政府治理方式要“轉(zhuǎn)變”

     要綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、監(jiān)督管理和政策指導(dǎo)等方式，注重“理”、善用“管”，改變直接管理、只“管”不“理”的行政方式，樹立“服務(wù)政府”形象。

（二）圍繞學(xué)校法人權(quán)利體系進(jìn)行糾偏

    依照這三個(gè)維度去審視和觀察，當(dāng)前教育公共財(cái)政政策的得失、優(yōu)劣立現(xiàn)，比如將公辦學(xué)校財(cái)務(wù)劃歸核算中心統(tǒng)一管理，教師招聘由人事部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，民辦學(xué)校收費(fèi)由物價(jià)部門統(tǒng)一定價(jià)，招生由教育部門規(guī)定計(jì)劃，甚至通過(guò)行政手段強(qiáng)制推行各種文化進(jìn)校園等等，這些做法已不能適應(yīng)現(xiàn)代教育管理的要求。學(xué)校作為獨(dú)立的法人，應(yīng)該在《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》等法律框架內(nèi)依法辦學(xué)，擁有完整的招生、教學(xué)、教師招聘、經(jīng)費(fèi)管理等法定權(quán)限。上述行政行為顯然管理過(guò)于微觀、具體、直接，侵犯了學(xué)校的職權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校法人空心化，導(dǎo)致良好的財(cái)政政策的初衷在落實(shí)過(guò)程中不斷變形。為此，就回歸學(xué)校法人權(quán)利體系，建立科學(xué)合理的教育財(cái)政制度，提出如下建議：

    1. 建立中職教育券制度

    國(guó)家應(yīng)明確中職學(xué)費(fèi)及部分事業(yè)費(fèi)以教育券的形式由生源所在地財(cái)政部門發(fā)放，“券隨人走，錢按券結(jié)”，學(xué)校用教育券向市場(chǎng)購(gòu)買兼職教師、師資培訓(xùn)、學(xué)生實(shí)習(xí)、校企合作等。這樣不僅解決了教育經(jīng)費(fèi)流通和管理問(wèn)題，而且調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府的辦學(xué)積極性，能夠更好地集中力量做大做強(qiáng)專業(yè)、提升職業(yè)教育辦學(xué)能力。

    2. 建立按編制撥款經(jīng)費(fèi)制度

    公共財(cái)政要按照學(xué)校核定的編制數(shù)予以全額撥款，學(xué)校以編制數(shù)的百分之八十確定專職在崗教師數(shù)，余下百分之二十招聘兼職能工巧匠，所需費(fèi)用政府予以全額購(gòu)買。這樣既有利于讓學(xué)校在教師招聘方面打破戶籍、學(xué)歷等界限，擁有獨(dú)立的教師聘任權(quán)，面向社會(huì)招收本校需要的各種師資，也有利于學(xué)校按照實(shí)際情況確定具體教師數(shù)量，提高工作效率和經(jīng)費(fèi)效益。

    3. 建立按需求自選的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)制度

    按需自選的培訓(xùn)制度需要政府與科研院校、企業(yè)等建立購(gòu)買服務(wù)制度，由科研院校、企業(yè)等承擔(dān)培訓(xùn)的主體，開(kāi)出培訓(xùn)菜單，由教師進(jìn)行自選。這樣不僅可以解決“工學(xué)矛盾”，而且更有利于激發(fā)教師的學(xué)習(xí)內(nèi)驅(qū)力，提高培訓(xùn)成效。對(duì)于校內(nèi)而言，也應(yīng)該從需求出發(fā)，讓教師在規(guī)則內(nèi)擁有自主選擇培訓(xùn)的自由。

    4. 建立內(nèi)容公開(kāi)、程序合法的監(jiān)督制度

    學(xué)校作為獨(dú)立法人，在被授予全部權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)全部責(zé)任。教育、財(cái)政、人事等部門應(yīng)該就人員管理、經(jīng)費(fèi)使用、建設(shè)項(xiàng)目等制定科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃和程序，并明確獎(jiǎng)懲措施，建立內(nèi)容全程公開(kāi)透明、程序嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的監(jiān)督制度，保證教育經(jīng)費(fèi)使用和管理的效益。

    總而言之，教育財(cái)政政策的制定要更接地氣、更有彈性、更加縝密。以上淺見(jiàn)，率性之言，請(qǐng)各位多多批評(píng)指正。

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