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“新常態(tài)”下教育經(jīng)費增長的長效機制 |甘肅軌道|蘭州高鐵|

發(fā)布時間:2015-06-18 11:03:09

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“新常態(tài)”下教育經(jīng)費增長的長效機制|甘肅軌道|蘭州高鐵|甘肅高鐵|蘭州職校

　　“新常態(tài)”下教育經(jīng)費增長的長效機制

　　——對制定“十三五”教育規(guī)劃的幾點意見

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財政性教育經(jīng)費占生產(chǎn)總值比例。因為4%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項研究結(jié)論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計結(jié)果。可操作的是財政性教育經(jīng)費占比最大的各級財政用于教育的支出。

　　我國經(jīng)濟增長步入“新常態(tài)”，國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入由兩位數(shù)的高速增長進入中低速增長，財政收入增速下降與財政支出剛性增長進一步加劇了財政收支矛盾，財政用于教育支出兩位數(shù)的高速增長難以為繼。

　　黨的十八大以來，中央提出深化財稅體制改革，包括預(yù)算制度、稅收制度、中央與地方事權(quán)與支出責任相匹配制度的改革。2014年6月，中央政治局通過了《深化財稅體制改革總體方案》；同年8月，全國人大通過了《預(yù)算法》；9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》。教育財政制度面臨新的改革。

　　教育支出不掛鉤，堅持“三個增長”

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在關(guān)于財稅體制改革部分提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》關(guān)于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)中重申了中央的決定。全國人大通過的《預(yù)算法》未有“掛鉤”問題的規(guī)定。

　　中央和國務(wù)院的決定并未明確規(guī)定“一般”和“非一般”、“掛鉤”與“不掛鉤”的界限，不同地方、不同政府部門乃至學界有不同的解讀，為此需要明確加以界定。

　　教育支出無疑是重點支出，且已是公共服務(wù)中的最大支出。教育支出是“雙掛鉤”，既同財政收支增幅掛鉤，又同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。掛鉤的方式可以分為硬性掛鉤和彈性掛鉤。硬性掛鉤源于1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，該綱要規(guī)定財政性教育經(jīng)費2000年達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，這一規(guī)定有明確的數(shù)量目標和時限要求。彈性掛鉤源于1995年的《教育法》，該法規(guī)定“提高兩個比例”和“三個增長”（各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長），此規(guī)定并無數(shù)量和時限要求。

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財政性教育經(jīng)費占生產(chǎn)總值比例。因為4%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項研究結(jié)論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計結(jié)果?？刹僮鞯氖秦斦越逃?jīng)費占比最大的各級財政用于教育的支出。

　　2012年，財政性教育經(jīng)費達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%這一目標的實現(xiàn)，主要是靠財政部將4%目標分解為財政支出中教育支出的占比，并分解到各省2011至2012年財政支出中教育支出占比，這是非常規(guī)的、不可持續(xù)的。

　　一國一地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)并非固定不變，決定財政支出結(jié)構(gòu)的因素有，一是政府職能，二是經(jīng)濟發(fā)展所處階段，三是各項支出的成本或定額標準，四是決策面臨的問題和選擇。這些因素的變化，要求支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化。如果規(guī)定各項支出同財政收支和生產(chǎn)總值掛鉤，將導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化，而且會產(chǎn)生攀比效應(yīng)，加劇政府各部門對公共資源的競爭，不利于國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展和公共資源效率的提高。

　　《預(yù)算法》第三十七條規(guī)定，“各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》提出，“對重點支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法”。

　　因此，建議在“十三五”教育規(guī)劃中不宜再提出財政性教育經(jīng)費在生產(chǎn)總值中所占比例，也不宜提出逐步提高財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和財政性教育支出在財政支出中的比例。

　　教育優(yōu)先發(fā)展是國家規(guī)定的發(fā)展戰(zhàn)略，教育支出已是公共服務(wù)中占比最大的支出。建議在規(guī)劃中提出依教育法規(guī)定保持“三個增長”。“三個增長”是彈性規(guī)定，未明確規(guī)定數(shù)量和時限，具有可操作性，在政府部門間不會引起爭議。

　　為保證“三個增長”法律規(guī)定的實施，可通過建立教育經(jīng)費增長的長效機制和制度安排實現(xiàn)。

　　“定標準、定責任、入預(yù)算”

　　“定標準”

　　建立和完善各級各類教育辦學標準、生均經(jīng)費標準、生均財政撥款標準。標準包括國家標準和省級標準，標準既要考慮教育發(fā)展、教育公平和教育質(zhì)量提升的要求，也要考慮財政供給可能。標準是動態(tài)的、逐步提高的。

　　這符合國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的要求，要求規(guī)定“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。這意味著，預(yù)算編制中先定支出標準，再定預(yù)算數(shù)量。

　　“定責任”

　　中央提出，要建立中央和地方事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度，明確提出適度加強中央事權(quán)與支出責任。為此，教育事權(quán)與支出責任應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。我國現(xiàn)行的教育事權(quán)與支出責任的劃分，高等教育基本上是中央和省兩級管理、兩級財政負擔，基礎(chǔ)教育則以縣為主、省級統(tǒng)籌。

　　由于我國經(jīng)濟和財政發(fā)展在區(qū)域間嚴重不均衡，大多數(shù)縣的財力難以承擔基礎(chǔ)教育的支出責任，財政缺口大多采取中央和省份專項財政轉(zhuǎn)移支付彌補。中央提出轉(zhuǎn)移支付要加大一般性財政轉(zhuǎn)移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)行的基礎(chǔ)教育專項轉(zhuǎn)移支付名目繁多、交叉重疊。一般性轉(zhuǎn)移支付的目標是均衡地方財力，不宜規(guī)定其中教育所占比例，專項轉(zhuǎn)移支付可通過加大中央和省份對基礎(chǔ)教育支出的責任來解決。

　　為此，對基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育的支出責任，可采取“按項目分比例”的辦法，分省確定中央和省份的支出責任，避免全國“一刀切”。項目指教育預(yù)算中的基本支出，以維持教育運轉(zhuǎn)和發(fā)展，包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和基建經(jīng)費。不同的省份按其經(jīng)濟和財政發(fā)展水平，確定中央和省份的分擔比例，省級以下的市、縣由各省份自定。

　　“入預(yù)算”

　　當標準和支出責任確定后，按中央和地方政府的支出責任分別納入各級財政預(yù)算，經(jīng)同級人大審核批準后執(zhí)行，這就有了教育經(jīng)費穩(wěn)定增長的法制保障。

　　按照新的《預(yù)算法》第四十六條規(guī)定，一般公共預(yù)算支出編制科目中，按支出功能分類應(yīng)細化到項，按支出經(jīng)濟性質(zhì)分類基本支出應(yīng)細化到款；第六十七條規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)“需要調(diào)減預(yù)算安排的重點支出數(shù)額”等四種情況，需報送同級人大常委會審批。這些規(guī)定保障了財政教育支出的責任主體、審批執(zhí)行和預(yù)算內(nèi)容的細化。

　　加快制定民辦教育分類標準和實施辦法

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要積極探索營利性、非營利性民辦學校分類管理，并在浙江試點。應(yīng)在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快制定民辦學校分類標準和實施辦法，加大和完善政府對民辦教育的支持政策，包括財稅、土地和閑置國有固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、金融等，并對兩類民辦學校采取差別化的支持政策，將財政支持列入財政預(yù)算，從而鼓勵社會力量投資辦學和捐資辦學，增加教育服務(wù)供給。這也符合2015年5月22日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的要求。

　　規(guī)范財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計，杜絕虛增

　　上世紀90年代初，有關(guān)部委發(fā)布了財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍。2000年中期以后在執(zhí)行中為達到財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標，把本不屬于國民教育系列和財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍的有關(guān)財政支出，列入財政性教育經(jīng)費且進行統(tǒng)計。如各級政府教育行政部門的行政管理支出、各級黨校和行政院校支出、軍校支出、共青團婦聯(lián)教育支出等，而且沒有公開化，可視為教育經(jīng)費虛增。

　　對此，學術(shù)界持異議。應(yīng)明確界定政府制定的統(tǒng)計范圍，并依規(guī)監(jiān)管。如果把本不屬于財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍的上述相關(guān)支出列入統(tǒng)計范圍，應(yīng)在預(yù)決算支出科目中相應(yīng)扣除，以避免支出重復(fù)統(tǒng)計。

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